La ordenación del
territorio ante el medio rural: una necesidad aún por materializar
Con las Directrices de Ordenación Territorial del País Vasco se inicia el largo y complejo proceso establecido en el artículo 10 de la Ley 4/1990, de 31 de mayo, dirigido a conseguir el marco general de referencia para la formulación de los restantes instrumentos de planificación. Esta Ley crea tres herramientas para la ordenación del territorio: Directrices de Ordenación Territorial (DOT), Planes Territoriales Parciales (PTP) y Planes Territoriales Sectoriales (PTS).
Las DOT se constituyen en el precedente de toda regulación que se realice en el País Vasco. Las recomendaciones y normativas de obligado cumplimiento recogidas en él se han de respetar en todos los planes de proyección jerárquica inferior. Entre estas cuestiones resaltamos algunas que las DOT estiman fundamentales para el modelo de desarrollo territorial y que atañen al medio natural.
En primer lugar, toda la normativa de rango inferior debe considerar los factores de capacidad agrológica del suelo y su fragilidad ante procesos de deterioro, como principio de localización de obras e infraestructuras. Esta protección debe extenderse, independientemente de su productividad, a aquellos terrenos cuya conservación resulte importante para la viabilidad de los usos agrarios (1997, p. 114).
Las DOT, asimismo, son el primer documento que plantea categorías de ordenación del suelo clasificado como no urbanizable. El Planeamiento Municipal o el PTP que contemple crecimientos urbanísticos, permitiendo actividades prohibidas en las DOT en las categorías de Mejora Ambiental, Forestal, Agroganadera y Campiña, Pastos Montanos y Protección de Aguas Superficiales, todas ellas contempladas dentro de la consideración de medio natural, debe contener un estudio de alternativas que justifique tanto su interés social como la imposibilidad de ubicación en suelos de menor valor, y su aprobación definitiva precisará de un informe previo y vinculante de la Comisión de Ordenación Territorial del País Vasco (1997, p. 128).
Las recomendaciones relativas al medio rural recogidas en las DOT son desarrolladas por documentos de carácter sectorial. Entre ellos, el Plan Territorial Agroforestal y del Medio Natural es prioritario en materia de ordenación del suelo rural. La oportunidad de la redacción del PTS Agroforestal y del Medio Natural se justifica en la necesidad de abordar la protección y ordenación del espacio teniendo en cuenta también "criterios rurales", puesto que considera que la simple acumulación de información sobre el papel territorial que juega el medio rural vasco no es suficiente, si se pretende condicionar el planeamiento urbanístico mediante la toma en consideración de las especificidades rurales (mantenimiento del recurso suelo, sostenimiento de la capacidad productiva, ...). (2001, p. 38).
Realiza una sistematización general de las Categorías de Ordenación del Suelo, incluyendo en la Agroganadera y de Campiña una subcategoría definida como Agroganadera de Alto Valor Estratégico, para la cual establece como criterio prioritario su mantenimiento y preservación frente a otros usos. Los terrenos a incluir en esta subcategoría serían aquellos de mayor capacidad agrológica y los pertenecientes a explotaciones agrarias que por su modernidad, rentabilidad y sostenibilidad se consideren estratégicas.
Sin embargo, al mismo tiempo que se establece esta calificación de usos también se admite la posibilidad de que en función del aval proporcionado por un PTP, un PTS o el Planeamiento General Municipal, un uso calificado como no permitido pase a convertirse en admisible. Se es consciente de que, una vez aprobado, el PTS presentará un alcance limitado. Los PTS, como instrumentos de ordenación sectorial con incidencia territorial, deben integrar las directrices emanadas de las DOT, pero ante las posibles contradicciones que puedan surgir con lo establecido en los Planes Territoriales Parciales, los primeros serán causa de nulidad.
Tomando como ejemplo la comarca de Donostialdea, observamos cual es el tratamiento que los PTP aportan a su medio rural y natural. Si el alto grado de urbanización es la característica principal del medio humano de la comarca de San Sebastián, también se desarrolla una amplia zona entre los valles y las estribaciones montañosas en la que dominan las actividades agroganaderas. El primer aspecto a destacar es el fuerte desarrollo que propone para esta zona. Como objetivo prioritario se plantea la “consolidación del modelo actual de ocupación espacial, caracterizado por la concentración urbana densa sobre los valles y sus corredores transversales y la preservación del territorio intersticial situado a cotas altimétricas más elevadas”(2003, p.46). Respecto a la ordenación del territorio situado en cotas más elevadas propone una serie de acciones estratégicas y criterios de intervención relacionadas con el Medio Natural, tendentes a preservar y potenciar los recursos naturales y los valores paisajísticos del territorio como bien de uso y de disfrute ambiental de la población.
El PTP, sin embargo, parte de una definición reducida de dicho medio natural, limitando su calificación a zonas de montaña, sin ahondar en otros aspectos de capital importancia como es el análisis del ecosistema de estos espacios o la existencia de un tejido rural asentado en dicho territorio responsable del actual estado de estas zonas de montaña.
El desarrollo propuesto por el PTP no respeta ni planeamientos sectoriales ni directrices generales. Se extiende sobre superficies que el Plan Territorial Sectorial Agroforestal y del Medio Natural define como “Zonas Agroganaderas y Campiña de Alto Valor Estratégico” y zonas de “Paisaje Rural de Transición”. Es más, el PTP manifiesta su intención de no respetar dichas limitaciones, declarando que “El Plan Territorial Parcial de Donostialdea- Bidasoa asume la zonificación de categorías del PTS Agroforestal y del Medio Natural, que forman parte gráfica del documento de ordenación del Plan Territorial Parcial, si bien no se hace una incorporación directa de sus contenidos en las propuestas de ordenación del citado PTP. ”(2003; p.11).
El carácter orientativo y poco concreto de las DOT da a los PTP la opción de ordenar el territorio respondiendo a unos intereses específicos, olvidando posibilidades de plantear desarrollos integrados. Concepciones más humanas o ecológicas, apoyadas en la relación interactiva entre factores humanos y naturales, o planteamientos incluso económicos, fundamentados en el recurso productivo que supone un territorio que preserva valores ambientales y vigila el patrimonio paisajístico y cultural, son desechadas en la elaboración de esta planificación.
Por otro lado, debemos de tener en cuenta que aunque la expropiación y urbanización de suelos agrarios es la expresión más evidente de la prepotencia de la ciudad, ésta no es la única y ni siquiera la más intensa. La urbe, además de ocupar físicamente el espacio productivo, genera todo tipo de expectativas sobre el suelo que permanece clasificado como no urbanizable, provocando que su precio deje de estar regulado por su valor agrológico y pase a depender de sus posibilidades urbanísticas impidiendo poner en marcha políticas de desarrollo en el sector como iniciativas orientadas a la mejora de la base productiva o que puedan llevar a una salida de algunos terrenos agrícolas de este gran mercado especulativo. Asimismo, dificulta la incorporación de explotaciones al sector agroganadero, genera la pérdida progresiva de empleo agrícola e impulsa el desarrollo de producciones de corte intensivo fundamentadas en la utilización mayoritaria de aportes ajenos a la explotación.
A las consecuencias originadas por la influencia inmediata de la ciudad sobre el territorio y la actividad agroganadera se han de incorporar aquellas que afectan a la continuidad de la actividad a medio y largo plazo y que inciden en los mecanismos que regulan la renovación de la actividad en la propia familia agraria. Como ya han demostrado distintos trabajos que han analizado la evolución de las unidades productivas próximas a la ciudad y que se han visto afectadas por fuertes procesos de expansión urbana o sobre las que se han proyectado planes urbanísticos que no se han materializado, las explotaciones que perviven no renuevan. Por lo general, la labor agraria continúa pero ya no hay inversión y la población joven ya no vive de la agricultura.
