El proyecto de nuevo Estatuto Político de Euskadi, la Constitución Europea y los Derechos Históricos

Alberto Alberdi Larizgoitia, economista y socio de Eusko Ikaskuntza

Decía Joan Robinson que una utilidad no desdeñable de los conocimientos de economía es la de impedir ser engañado por los economistas. Seguramente eso mismo puede ser predicable del derecho; lo que me sirve de excusa ante el lector en caso de decepcionar sus expectativas. Y es que no en vano pretendo hacer una incursión en un campo que no es el mío, y en el que careciendo de autoritas, me atrevo modestamente a solicitar la venia – qué institución tan singular para quien viene de la ciencia lúgubre - para tomar parte en el caso, equipado sin más, eso espero, con algunas dosis de sentido común.

Quiero llamar la atención sobre la curiosa circunstancia de que la oleada de declaraciones de radical desacuerdo que ha levantado el proyecto de nuevo Estatuto Político (EP) (el llamado Plan Ibarretxe) remitido por el Gobierno al Parlamento, tanto por parte de los partidos políticos de la oposición como de diversos medios de comunicación y expertos juristas, rehuyen en su mayor parte el debate político de fondo y se centran en el expediente de declarar el texto como contrario a la Constitución Española (CE), a la futura Constitución Europea (CEU) y hasta a los mismos principios del régimen foral. El estado de confusión generalizado lo ha interpretado a la perfección el humorista Máximo al decir que el EP “no se puede discutir políticamente por razones jurídicas, y no se puede discutir jurídicamente por razones políticas”.

Pues bien, siguiendo el rastro de ese penetrante análisis político del humorista, más que atender a sesudos debates doctrinales, lo que pretendo es relacionar hechos y derecho, algunos que han causado estado y otros que están a punto de hacerlo, para recordar a quienes formulan esas críticas las profundas implicaciones institucionales que se derivan de la sola mención de la CEU y de la foralidad, hasta el punto de que los mismos pueden hacer un sinsentido de ese inmovilismo que mantienen en torno al marco institucional vigente (CE). Vamos pues a analizar esos hechos a los que me refiero que no son otros, como digo, que la experiencia constitucional española de actualización del régimen foral y la Constitución Europea (CEU).

Comenzando por la segunda, la lectura más superficial de la misma revela que representa un desafío para todo el edificio constitucional, por más que hasta la fecha se pretenda obviar a base de un amplio consenso en el espectro político del Estado, pero que su coincidencia con el debate del nuevo (EP) va a poner en evidencia. Hasta ahora todo ha discurrido por el margen que proporciona el artículo 93 de la (CE) que admite la posibilidad de firmar tratados en los que se cedan competencias del Estado a organizaciones internacionales Pero es evidente que la constitucionalización europea desborda sobradamente esa previsión.

Puede parecer una obviedad, pero hay que recordar que lo que ha aprobado la Convención en junio y julio y presentado al Consejo Europeo en Roma el 18 de julio, no es un tratado con mayor o menor alcance, sino una Constitución “que nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa” ( Art. 1.1) que crea una Unión que “tiene personalidad jurídica propia”( Art. 6); con una ciudadanía titular de derechos y deberes previstos en la misma ( art. 8), a la que se le atribuyen unas competencias, algunas exclusivas en las cuales su derecho primará sobre el de sus Estados miembros ( arts.9, 10,11,12, 13, 14 y 15)…..

En otras palabras, se trata de un auténtico proceso constituyente que crea un nivel nuevo de poder político que se superpone a los actuales del Estado, cuya estructura transforma substancialmente no sólo en materia de atribución de competencias sino en las previsiones más básicas de la CE, incluidas las que tienen que ver con la propia soberanía. Si se pretende un acomodo de la CEU sin modificar la CE, se debe reconocer cuando menos que ello pasa por asumir un concepto limitado de soberanía, es decir, no un modelo de soberanía indivisible sino compartida y referida respecto al ámbito de competencias que a cada nivel le atribuye el ordenamiento jurídico.

Ni qué decir tiene que, en ese modelo de soberanía compartida, encaja perfectamente el nuevo EP, que resulta de la manifestación de la voluntad de los ciudadanos de crear una Comunidad política, con unas competencias determinadas y un régimen de relación con el Estado; con la notable diferencia en todo caso de que en el caso vasco hay un entronque y una habilitación claros en el Disposición Adicional primera de la CE y en su correlativa del Estatuto de Gernika, que no existen en el caso europeo.

Con la distinguida excepción del profesor Bartolomé Clavero, sorprende que todo el nutrido elenco de juristas que tan profusamente se manifiestan sobre el proyecto de Estatuto no hayan dicho ni una palabra respecto al enorme problema que plantea el reto europeo al constitucionalismo español. Porque, una de dos, o cambiamos todo el edificio constitucional de arriba abajo, o cambiamos radicalmente de argumento para denostar la nueva propuesta de EP, y lo dejamos en lo que seguramente es en el fondo: una desnuda oposición a pactar un nuevo reparto del poder político aderezada con una defensa esencialista y no liberal de la soberanía única y exclusiva.

Y es que resulta sorprendente la general aquiescencia a los traspasos de poder a Europa, incluida la vista gorda sobre los problemas de encaje constitucional, y la feroz oposición al autogobierno vasco, que se manifiesta no ya en el nuevo EP, sino mucho más claramente en el actual atolladero al que se ha conducido al Estatuto de Gernika. La atribución de competencias a la Unión está llena de sentido y funcionalidad para afrontar los problemas del siglo XXI; pero los requerimientos competenciales del Estado-región, con la intensidad y en la forma en que se viven en Euskadi, no son menos importantes para afrontar la globalización.

Después de ver las implicaciones de la Constitución Europea, volvamos la vista al interior para entender qué demonios es eso de los derechos históricos. Todos sabemos que el Concierto Económico no sería posible si nos atuviéramos al contenido del articulado de la CE, y que su entronque se debe a la famosa Disposición Adicional primera que “ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales” y según la cual “la actualización de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía”. Bien, pero nadie explica convincentemente la razón por la cual se pueden tener competencias de régimen fiscal al margen del marco general de la CE y no se puedan tener también en otros ámbitos; y de ahí que carezca completamente de sentido la denuncia de vulneraciones reiteradas de la Carta Magna a lo largo casi todo el nuevo Estatuto Político.

Sí; es cierto que el Tribunal Constitucional con su jurisprudencia ha desfigurado profundamente el régimen foral, incluso hasta lo que todos creíamos que era el núcleo intangible del mismo (sentencia sobre carreteras, por ejemplo); tratando así de cegar una vía que confería al autogobierno vasco un auténtico poder constituyente. De hecho esta es una poderosa razón entre otras por la que el marco actual está viciado y demanda un cambio que dé garantías que eviten una repetición de la experiencia. Pero claro, aquí también llama la atención la generosidad con la que en otros casos se ha interpretado la dichosa Disposición Adicional primera. En el caso de Navarra, por ejemplo.

Y es que, para un profano en la ciencia del derecho, y supongo que para cualquiera que viviera en la constelación del Título VIII de la CE, que regula las Comunidades Autónomas, el autogobierno de Navarra parece un tema algo extraño que requiere cuando menos una explicación. Como es sabido, el proceso seguido comenzó en democracia con la actualización del régimen foral mediante un Real Decreto de 26 de enero de 1979 que luego se modifica mediante una Ley Orgánica, la Lorafna (Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra) que ni siquiera se llama Estatuto, fue pactada libremente por las instituciones de Navarra y el Estado y nunca sometida a referéndum. Como bien resume, con aparente orgullo el socialismo navarro:

Navarra había encontrado un espacio propio en la nueva organización territorial del Estado que establecía la Constitución de 1978. Y lo había encontrado a través de una vía peculiar, la del pacto entre las instituciones de Navarra y las del Estado, claramente diferenciada en las formas de la que habían seguido las demás nacionalidades y regiones del Estado para constituirse en Comunidades Autónomas. (José Antonio Asiáin Ayala PSN PSOE)

Y es verdad, porque lo que ocurre es que estamos ante una clara expresión de poder constituyente mediante el cual no se trata ya de que se fijen unos contenidos del régimen foral que siguen siendo exorbitantes del régimen común, sino que además ello se hace mediante un pacto bilateral que por supuesto desconoce completamente el título VIII y otros de la Constitución. Ni artículo 143, ni 148, ni 151, ni nada que se le parezca: actualización del régimen foral sin más límites que los derivados del Pacto.

Si a la luz de todo lo anterior resulta que estamos ante un estado de cosas en el que, al parecer, los ciudadanos europeos podemos voluntariamente otorgar una Constitución Europea con sus instituciones, competencias y ciudadanía, sin menoscabo ni retoque alguno de la Carta Magna ( salvo la nimiedad del “ y pasivo” introducida en el Art. 13.2), si además los ciudadanos de los territorios forales pueden pactar bilateralmente su autogobierno sin las restricciones del régimen común. ¿Cuáles son las dificultades para intentar abordar un nuevo Pacto Político para la Convivencia que zanje un contencioso irresuelto desde el siglo XIX?

No es difícil avanzar conjeturas explicativas de algunas de las barreras. La sacralización de las instituciones no es sino la manifestación de la falta de seguridad en torno a las mismas, como la mayoría de los ciudadanos sabe tan bien como se abstiene de decirlo. Europa no sólo no se percibe hoy como amenaza sino que es un proceso que parece reforzar la cohesión interna del Estado, pero eso sí, sin tocar la CE. Por otra parte la disposición del foralismo navarro a proclamar esa cláusula de cierre que es la indivisible unidad del pueblo español (y del navarro), ha facilitado seguramente su asunción por el espíritu cancerbero del poder central. Sin embargo, cuando una mayoría política representativa de la Euskadi decepcionada con un Estatuto y una foralidad mutilados de forma irreversible, ha enarbolado la bandera de un nuevo EP, se ve con desconfianza porque abre de nuevo el debate sobre la estructura compuesta del Estado.

Cuenta Gregorio Monreal que el texto original de la Disposición Adicional del Estatuto sobre los derechos históricos se modificó, para suprimir el párrafo que a continuación de “en virtud de su historia”, decía “y de su voluntad de autogobierno”. Algo incomprensible ayer y hoy, pues resulta inimaginable que la actualización del régimen foral no se base en la voluntad popular, pero que apunta a uno de los núcleos del problema. Es imposible pensar que después del desarrollo político que ha tenido Euskadi y de los tiempos que corren se pueda hoy admitir una fórmula de simbiosis integrista, en lugar de un consenso solapado del tipo que propugna el liberalismo político de John Rawls. Desde este punto de vista, la redacción del artículo 12 del EP es intachable, como lo es la del 13, que incorpora la esencia de la doctrina del Tribunal Supremo de Canadá, basada exclusivamente en el principio democrático que es consubstancial a la sociedad abierta.

Se puede entender que a muchos no les guste la definición de una relación con el Estado “basada en la libre asociación” (apenas ese texto entre unas comas) o las referencias al derecho de autodeterminación del preámbulo, que no del texto articulado, o más claramente, el poder político que otorga a la Comunidad al nuevo reparto de competencias. Eso formaría parte del debate político en el que no se quiere entrar, alegando ver la paja anticonstitucional en el ojo estatutario y no la viga en el constituyente europeo. La transición hacia el nuevo Estatuto Político es perfectamente posible con la Constitución actual si hay voluntad política, como el caso europeo y el de Navarra demuestran; y como respalda el sentido común de algunas posiciones doctrinales:

“…la Constitución, en efecto, contiene cláusulas radicalmente unitarias en su Preámbulo y en sus artículos 1.2 y 2 que por excluir cualquier atisbo de autodeterminación, excluyen también la integración voluntaria, la relación paccionada o concertada e incluso los poderes originarios que se articulan en competencias residuales (Art. 149.3 CE). Pero la Adicional Primera añade (= adiciona) algo más (….) La interpretación “principal” del marco constitucional , única coherente y además útil, exonera a los titulares de Derechos Históricos de las leyes de la Constitución, de su letra y de su retórica. (Derechos Históricos y Constitución, M. Herrero de Miñón)

Aquellos que persistan en negarlo y que confundan constitucionalismo, no ya con sacralización de la Carta Magna, sino incluso con una determinada interpretación de la misma, deben saber que aunque profanos en derecho no conseguirán engañarnos con una posición tan claramente fraudulenta. Y en todo caso, lo peor de todo es que andando el tiempo, aunque sea tarde y mal, se acabará finalmente por emprender una revisión, bien sea por el avance de la Constitución Europea o, sencillamente, por evitar el oprobio de caminar por el siglo XXI con una flagrante discriminación de sexos en el mismo frontispicio de la norma suprema.