La búsqueda del territorio
en Iparralde
Igor
Ahedo Gurrutxaga, Departamento de Teoría Sociológica Universidad
Complutense de Madrid
cpbahgui@lg.ehu.es
1-. Iparralde como espacio desvertebrado y difuso
La descripción del sistema vasco permite la identificación de Iparralde como un espacio fuertemente desvertebrado y limitado, cuando menos hasta la década de los noventa. Una desestructuración que se manifiesta en un modelo de desarrollo económico que presenta grandes diferencias entre la costa –donde se concentra la mayor parte de la industria y se observan signos vitalizadores- y el interior –eminentemente rural y con un modelo económico en declive-. Nos encontramos, a su vez, con una estructura dependiente del sector terciario, basada en micro-empresas, con un alto grado de subordinación al exterior (hasta de la meteorología o de la limpieza de las playas), y una débil capacidad de regeneración endógena.
Desde el punto de vista cultural, estos territorios van a presentar una especificidad que se deriva de la existencia de una lengua propia. Sin embargo, y al igual que sucede en el ámbito económico, la fortaleza del euskera y las modalidades de desarrollo cultural van a diferenciarse entre el litoral y el mundo agrario, en función de la mayor o menor permeabilidad de cada uno de estos espacios respecto de las influencias externas. Además, esta dimensión cultural se encuentra también fuertemente condicionada como consecuencia de la pérdida de peso del mundo rural y la llegada de oleadas de inmigrantes (franceses) sin ningún tipo de ligazón sentimental al territorio, más allá de los paisajes y el clima. Finalmente, el euskera agoniza fundamentalmente por la inexistencia de una política de normalización lingüística ante su falta de reconocimiento por parte de la Administración.
Políticamente, el País Vasco va a constituirse como un bastión de la derecha, donde la izquierda trata de implantarse con bastantes dificultades. El papel de los notables dentro del entramado político determina un tipo de relación mutuamente dependiente entre el espacio local y el centro, sobre la base de la doble ligazón de estos electos con su territorio de referencia y con los círculos de poder estatales. A su vez, la limitación temporal y territorial del poder del notable condiciona la puesta en marcha de políticas públicas. La necesidad de revalidar su poder le incita a dinámicas corto-placistas, contradictorias con la filosofía de unas estrategias de desarrollo que se sitúan en el medio plazo. El carácter territorial de su poder, por otra parte, le obliga a maximizar sus resultados en el cantón, municipio, o a lo sumo circunscripción en la que es electo, imposibilitando durante décadas una lógica territorial de escala vasca, vertebradora de Iparralde. Los límites, finalmente, se aprecian en la exasperante estabilidad del sistema hasta los 90; estabilidad asociada a altas tasas de absentismo político y desmovilización social. A este respecto, la tardía expresión política del vasquismo se ha visto sacudida, y profundamente debilitada, como consecuencia de una serie de luchas intestinas en cuyo epicentro se encuentra la extensión de estrategias, discursos y pautas de Hegoalde hacia el norte.
Por último, la configuración institucional y administrativa es el más evidente testimonio de la desvertebración de Iparralde, que carece de reconocimiento oficial, estando dividida internamente en dos estructuras desconcentras que potencian la polarización entre la costa y el interior. En cualquiera de los casos, Lapurdi, Zuberoa y Behe Nafarroa constituyen una realidad notoriamente diferenciada respecto del Bearn, de forma que el departamento de los Pirineos Atlánticos en que se inserta presenta una estructura bicefal concretada en la clara división de los organismos territorializados del Estado. Finalmente, los límites de las estructuras intercomunales son claros: o no representan a la totalidad del territorio, o sus competencias se reducen al mero diagnóstico, sin capacidad efectiva para implementar políticas.
2-. Los cambios en los 90: el reconocimiento del territorio
A pesar de todo, estos hándicaps del sistema cultural, económico, institucional y administrativo vasco se convierten en la década de los 90 en oportunidades que eclosionan trastocando una realidad que había permanecido inmutable durante décadas.
Como ya apuntamos en un trabajo precedente (AHEDO, 2003) una serie de elementos abren esas policy windows (ventanas políticas) que permiten que la apuesta por el desarrollo de Iparralde se incorpore a la agenda de las autoridades y de los actores: (a) la consolidación del proceso de construcción europeo abre las puertas a nuevas formas de relación transfronteriza entre el Pays Basque y la CAPV y la CFN, explicitando unos intereses de Iparralde (en muchas ocasiones) diferenciados de los del Bearn y Aquitania; (b) la aceptación por parte de la ciudadanía del papel de los departamentos y de los órganos de cooperación intercomunal como instrumentos clave en el desarrollo local y la ordenación territorial rompe la lógica de laissez faire que había caracterizado a la actitud de la mayoría de los actores durante décadas; (c) la consolidación del proceso de descentralización puesto en marcha por los socialistas en los ochenta, que dota de mayores competencias a las colectividades territoriales, genera paulatinamente ciertas expectativas de desarrollo institucional; (d) la entrada en el escenario político de un cuerpo electivo modernizante comienza a romper con las anteriores relaciones clientelares; y finalmente, (e) la asunción por parte de las autoridades de una situación tan crítica permite que cuajen las dinámicas de reflexión que posibilitan que Iparralde comience a renacer de su a-historia.
2.1-. Las políticas de desarrollo y ordenación territorial
Sobre estas bases, a principios de 1992, y bajo el auspicio de las autoridades estatales, se inicia la política de ordenación territorial que cristaliza en la puesta en marcha de un organismo cuasi-institucional bicéfalo formado por el Consejo de Desarrollo (Julio de 1994) y el Consejo de Electos (febrero de 1995). Estas dos para-instituciones -la primera aglutina a la práctica totalidad de los actores sociales, culturales, económicos y políticos de Iparralde, y la segunda a los cargos electos municipales, departamentales, regionales y estatales- se configuran conjuntamente como la policy network –red de políticas públicas- responsable de la regeneración del espacio vasco. Para ello, estas dos estructuras establecen desde su constitución unas ricas relaciones intergubernamentales junto al resto de niveles de la administración: Estado, región de Aquitania y departamento de los Pirineos Atlánticos.
La primera función de la red local, como veremos, es la elaboración de un diagnóstico de la situación Iparralde. Como resultado de este trabajo se concreta el Esquema de Ordenación Territorial del País Vasco (1997), en el que se presentan un centenar de propuestas concretas que garantizarían el desarrollo coherente del sistema vasco. La realización de este diagnóstico supone un auténtico ejercicio de ingeniería política, ya que goza del consenso de la práctica totalidad de los actores, e incluso recoge postulados de los sectores euskaltzales, hasta ese momento marginados de círculos de reflexión. Desde entonces se inicia un proceso que concluye con la aceptación del Esquema por parte de las autoridades departamentales, regionales y estatales. Para dar cuerpo a esa dinámica, las 157 comunas de los territorios vascos de Aquitania constituyen a partir de 1997, y tras el visto bueno prefectoral, el pays Pays Basque: lo que supone su primer reconocimiento administrativo. Sin embargo, ninguna de estas estructuras poseen competencias para implementar las propuestas diseñadas, lo que restringe el éxito de la dinámica (AHEDO, 2003).
2.2-. Las estrategias de institucionalización
Lo limitado de esta “concesión” estatal y, sobre todo, la falta de concreción de mecanismos y recursos económicos para implementar las propuestas del Esquema, provocan a partir de 1997 una cierta crisis en la legitimidad de las políticas de concertación, con lo que se refuerza a los colectivos departamentalistas que despiertan de su letargo al calor del proceso. Unos grupos que interactúan con la network local de forma tan complementaria -al participar en el Consejo de Desarrollo- como contradictoria -ya que en última instancia, su acción deslegitima a estas redes al negarles su capacidad para llevar a buen puerto las estrategias de regeneración territorial-.
En consecuencia, a partir de ese momento se observa una clara apertura de la estructura de oportunidad política a escala local, que contrasta con el absoluto cierre de las autoridades en el ámbito nacional: lo que, en última instancia, incentiva al movimiento pro-departamento Pays Basque. Así, en 2000 asistimos al clímax de un ciclo de protesta (TARROW, 1997) caracterizado por: (a) una clara intensificación del conflicto gracias a la presión continuada de los abertzales, los representantes del Partido Socialista y determinados electos del centro-derecha por una parte, y de los sectores económicos vanguardizados por la CCI y los sindicatos ELB y CFDT por otra; (b) una profunda difusión sectorial de la demanda, que pasa a ser apoyada por el Biltzar de Alcaldes primero, por la mayoría de los consejos municipales después, y por el Consejo de Desarrollo finalmente; (c) la superación de los límites geográficos de la acción contenciosa, que se extiende también a un ámbito como el rural, que tradicionalmente se sitúa al margen; (d) la aparición de contra-movimientos como expresión de la fortaleza de los sectores escisionistas; (e) la ampliación de los repertorios de acción del movimiento social, que protagoniza desde acciones convencionales y masivas, hasta estrategias de desobediencia civil; (f) la aparición de marcos (frames) de significado compartidos que vinculan la dimensión económica, política e identitaria en la misma reivindicación; y (g) el aumento de interacción entre los disidentes y las autoridades, aunque sea para que éstos expresen su rechazo a la institucionalización del Pays Basque (AHEDO, 2003).
De esta forma, entre 1997 y 2002 cristaliza una dinámica dual –políticas públicas de desarrollo y estrategia reivindicativa de un movimiento social pro-departamentalistas-, a pesar de la cual, la totalidad de los actores sociales, culturales, económicos y políticos de Iparralde llegan a una serie de consensos. Entre ellos destaca (1) la necesidad de superar las tendencias conservadoras por parte de los cargos electos, (2) la obligación de continuar con los mecanismos de concertación entre éstos y los demás responsables socio-económicos y culturales, (3) el intento de superar las lógicas localistas planteando políticas públicas desde una perspectiva territorial vasca, (4) la asunción del papel del euskera y el sentimiento de pertenencia como factor de cohesión social y regeneración local, y (5) el acuerdo sobre la puesta en marcha de estructuras institucionales representativas del territorio que posibiliten la concreción de los anteriores acuerdos.
3-. Iparralde como marco de la territorialización de las políticas públicas
Ambas dinámicas, en última instancia, permiten la visualización ante la ciudadanía y las elites locales de un territorio carente de reconocimiento administrativo. Un reconocimiento del espacio vasco como marco de intervención política que, como hemos apuntado, es heredero de una voluntad inicial de las autoridades del Estado, que no fueron conscientes en 1992 de los derroteros que tomaría la estrategia propuesta.
Como hemos visto, a la luz de la dramática situación diagnosticada a comienzos de los noventa, se proponen una serie de alternativas de desarrollo en el Esquema de Ordenación, que son asumidas por todas las partes implicadas, entre ellas la administración. Estas alternativas, las más importantes de las cuáles son las que hacen referencia a los instrumentos de concertación que se proponen poner en marcha, se asientan sobre varios ejes, unificados todos ellos por el concepto de "alianza":
a) Alianza entre la cultura y la modernidad: se señala el contraste entre la fragilidad de la cultura vasca y la fortaleza del sentimiento de pertenencia territorial, apostándose por una revalorización de la identidad que permita una coherencia entre la cultura, el territorio, y los habitantes del País Vasco desde una clave moderna.
b) Alianza de atracción y solidaridad: se apunta la importancia de la Aglomeración Baiona Anglet Biarritz (a) como eje del desarrollo del País Vasco, y (b) como centro de atracción que posibilite su reestructuración territorial. Por ello se considera que el desarrollo de este espacio urbano debe ser coherente con una política de equilibrio entre la costa y el interior, entre el entorno urbano y el rural.
c) Alianza de habitantes, espacios y actividades: sustentada en tres ideas privilegiadas: suscitar una nueva dinámica económica, construir un polo universitario significativo, y asociar agricultura, ordenación y turismo dentro de una estrategia de desarrollo específico.
d) Alianza entre apertura y colaboración: reforzando la posición estratégica del País Vasco en las redes de intercambio europeas, y favoreciendo el enclavamiento del territorio en una euro-región futura (CDPB, 1995).
En definitiva, el documento Lurraldea, sobre el que se asienta el Esquema de Ordenación de Territorio, manifiesta la existencia de un espacio propio de intervención: Iparralde. Algo que es asumido por el Estado con la firma del Convenio de Desarrollo de 1997, y la Convención Específica de 2000; es incorporado por el Consejo General de los Pirineos Atlánticos, que lo vota y aprueba el 3 de octubre de 1997; es aceptado por el Consejo Regional, que lo refrenda en febrero de 1998. Previamente, estos cuatro ejes, sobre los que se sustenta el Esquema de Ordenación, habían sido aceptados el 2 de octubre de 1995 por el Consejo de Electos.
Y de estos cuatro elementos sobre los que se estructura el Informe Lurraldea y el Esquema de Ordenación del Territorio se derivan varias conclusiones:
- La asunción de la especificidad vasca como elemento justificador
de una dinámica propia y diferenciada al resto de los territorios
del Estado;
- La demanda de una regulación pública fuerte en materia
de ordenación territorial;
- La necesidad de poner en marcha mecanismos de implementación y
control autónomos;
- La exigencia de concreción de medios de contractualización
(financiación) adecuados a la particularidad vasca;
- Un implícito reconocimiento de la necesidad de institucionalización
territorial;
- El reconocimiento de la identidad Pays Basque como factor generador de
solidaridades y sinergias necesarias para garantizar y favorecer el desarrollo;
- Todo ello gracias a una dinámica concertada que posibilita un consenso sin precedentes entre la totalidad de actores locales (sociales, económicos y culturales agrupados en el CDPB, y cargos electos reunidos, además, en el CEPB), expertos, representantes de la Administración y agencias de gobierno (CDPB, 1996).
4-. La territorialización de la política pública en la práctica:
4.1-. Como hemos comentado, la asunción de la perspectiva territorial vasca en la implementación de las políticas públicas de desarrollo en Iparralde se explicita desde 1997 en la creación del pays Pays Basque: estructura administrativa carente de competencias, pero que permite la unificación simbólica de los territorios vascos por primera vez en su historia. De esta forma, se incorpora el "arrondissement" (circunscripción) de Baiona con los dos cantones suletinos de Tardets y Maule (dependientes de la sub-prefectura de Oloron). Con esta medida se satisface la voluntad del Biltzar y la del Consejo de Electos, el cual solicitó el 31 de mayo de 1996 la creación de esta figura para Iparralde. En consecuencia, el prefecto y el Estado reconocen que el País Vasco "presenta una cohesión geográfica, cultural, económica o social", y "conforma un espacio de proyectos" (LEY 95-115).
4.2-. A partir de ese momento, se edifica un aparato complejísimo, pero que se asienta sobre la misma premisa: el Pays Basque es una entidad específica sobre la que es necesario intervenir, desde una perspectiva territorial, para poder garantizar su existencia.
- El Consejo de Desarrollo y el Consejo de Electos se conforman como órganos
de concertación y decisión, asumiendo la perspectiva territorial
en su filosofía y composición: el Consejo de Electos "traduce
en sus actos la identidad común que hace que los actores piensen
en el País vasco como un bien indivisible" (CDPB, 2001:
6).
- El Consejo de la Lengua Vasca, como su propio nombre indica, interviene
sobre los territorios en los que se practica la lengua vasca. El euskera
no deja de hablarse en los límites de la subprefectura de Baiona,
sino en los límites del pays Pays Basque. La política lingüística
y sus organismos de dinamización, en consecuencia, se estructuran
sobre la base del territorio vasco, y no el departamental.
- Finalmente, en el resto de los ámbitos de las políticas públicas se complementan las estrategias e instituciones departamentales con organismos territorializados a escala vasca: Biltzar de Alcaldes de Iparralde, unificado en 1994; instancia de concertación agrícola de Iparralde o el Servicio de Utilidad Agrícola Territorial del pays Pays Basque (SUAT); Consejo de Orientación Científica y Técnica para la enseñanza superior en Iparralde; Cámara de Comercio en Industria de Baiona, a la que se incorpora Zuberoa en 1991; Consorcio Txingudi, Eurociudad Baiona-San Sebastián en materia de cooperación transfronteriza (CDPB 2003a).
4.3-. De la misma forma, las estrategias de desarrollo que se definen por los actores de Iparralde se asientan sobre la misma perspectiva territorial vasca. Los ejemplos son evidentes en los ámbitos culturales o lingüísticos, en el medio-ambiente o en el desarrollo económico. Pero quizá sea en el caso de la cooperación transfronteriza o en el de la ordenación del espacio, donde la territorialización de las políticas públicas es más precisa. De la misma forma, estos dos tipos de políticas permiten constatar la contradicción existente entre las estrategias de las elites vascas y las de la administración, y más concretamente las del Departamento de los Pirineos Atlánticos, en el que se inserta Iparralde.
. En el primero de los casos, las políticas de cooperación con las comunidades del otro lado de la frontera son definidas por el Consejo de Desarrollo y el Consejo de Electos sobre tres círculos concéntricos (Euskadi-Navarra-Aquitania, Baiona-San Sebastián, Txingudi) que privilegian la dimensión regional y la local, obviando la escala departamental. Y las propuestas que desde estas redes se realizan (CDPB, 2003b) superan la lógica discursiva para adentrarse en una dimensión práctica que muestra hasta qué punto ha cuajado esta estrategia en la ciudadanía de Iparralde. Ejemplo de ello es la apuesta por la creación de una Conferencia Inter-institucional de regulación y estímulo de la cooperación, o la dinámica ya iniciada de cooperación en los ámbitos culturales o lingüísticos.
Siendo consciente el Presidente del Consejo General de los Pirineos Atlánticos, Jean Jaques Lasserre, del carácter cada vez más auto-centrado de estas estrategias, y ante la estructura de oportunidad que se abre con el anuncio del nuevo proceso descentralizador del Gobierno Raffarin, no extraña que la institución que dirige haya presentado su propia alternativa “Pyrénées-Atlantiques Européennes” (CGPA, 2003a). Se trataría, en consecuencia, de conseguir de la administración central un derecho de experimentación que posibilitase al Departamento pilotar las políticas de cooperación, recuperando la centralidad perdida a escala vasca. Una estrategia que, bien sabe Lasserre, se beneficia de las nefastas relaciones entre la CAPV y la CFN, de forma que un departamento con nuevas competencias gozaría de una inmejorable posición al poder elegir el partenaire que más le interesase para cada proyecto.
. El segundo de los ejemplos, la ordenación del territorio, también es una buena muestra de la territorialización de las políticas públicas en Iparralde. El CDPB y el CEPB han sido capaces, entre 1994 y 1998, de diseñar un proyecto de futuro para el conjunto del Pays Basque. A pesar de ello, existen grandes diferencias entre los sub-espacios vascos, que se distinguen por los flujos poblacionales, el tejido productivo, el sistema asociativo o político. Una de las propuestas para vertebrar estos niveles infra-territoriales se asienta sobre la profundización de las estrategias intermunicipales. Pero, más allá de esta filosofía cooperativa, el CDPB propone la elaboración de proyectos de desarrollo específicos para cinco espacios: 1) Zuberoa, 2) Garazi-Baigorri-Iholdy-Amikuze, 3) Bidaxune – Bastida – Hazparne – Ezpeleta – Ustaritze, 4) la cuenca de La Nivelle-Bidasoa, y 5) Baiona-Anglet-Biarritz.
Se plantea, en definitiva, un modelo de desarrollo multidimensional, de forma que cada uno de los proyectos de futuro de estos espacios se imbrique en la dinámica global definida a partir del Esquema de Ordenación.
La reacción de la administración departamental, sin embargo, obvia esta propuesta, diseñando un modelo de organización del territorio que rompe de plano con la lógica sobre la que se sustenta el proyecto de desarrollo de Iparralde desde 1992. Así, la “Estrategia Territorial Pyrénées-Atlantiques” (CGPA, 2003b), presentada a finales de 2003, define 4 espacios, ninguno de los cuales corresponde al pays Pays Basque. Más aún, nuevamente, Zuberoa es desmembrada de Iparralde. Sintomático es también el hecho de que en los centenares de páginas de este texto no se mencione en ninguna ocasión el término “Pays Basque”. De esta forma, Lasserre parece olvidar que fue él quien, años antes y en calidad de Presidente del Consejo de Electos, pusiese en marcha la redacción del Esquema de Ordenación, que como hemos visto, apostaba por la vertebración entre la costa y el interior de Iparralde, asumía la diferencialidad y la unidad vasca.
En definitiva, asistimos a la entrada del nuevo año a una paradoja evidente. La apuesta desarrollista que pone en marcha la administración en la década de los noventa cobra vida propia durante estos diez años, hasta el punto de que Iparralde se ha convertido en un marco privilegiado para la definición en implementación de las políticas públicas. Sin embargo, Iparralde, carece de reconocimiento administrativo o instituvcional, de forma que las estrategias diseñadas por sus actores se supeditan en la práctica al bloqueo, cuando no boicot, de otras instituciones que ven como la visualización de la escala vasca les resta margen de maniobra en una parte de su feudo. Una paradoja, en definitiva, entre un territorio que existe en la práctica, pero que necesita de su efectiva institucionalización para poder avanzar.
Bibliografía:
AHEDO, I. (2003): Entre la frustración y la esperanza: políticas de desarrollo e institucionalización en Iparralde. Oñate: IVAP.
TARROW, S. (1997): El poder en movimiento. Los movimientos sociales, la acción colectiva y la política. Madrid: Alianza Universidad.
CDPB (1995): Informe Lurraldea, Baiona.
CDPB (1996): Schéma d´Aménagement et de Développement du Pays Basque. Orientations Générales. Baiona CDPB (2001): Convention Spécifique Pays Basque 2001-2006, Bayonne, 22 décembre 2000
CDPB (2001b): Prefiguration des territoires de devéloppement infra-Pays Basque – décembre 2001.
CDPB (2003a): Lurraldea. 10 ans déjà, 10 ans aprés. Mars 2003.
CDPB (2003b): Cooperations Transfrontalieres en Pays Basque .
CGPA (2003a): Pyrénées Atlantiques Européennes.
CGPA (2003b): La stratégie territoriale: cohesión, attractivité, developpement.
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