Participación de sociedad civil para el desarrollo sostenible

Itsaso OLAIZOLA

La participación ciudadana en la configuración de un modelo de desarrollo sostenible es un derecho fundamental y un mecanismo imprescindible de cambio. Un modelo de desarrollo que satisfaga nuestras necesidades sin comprometer y poner en riesgo las necesidades de las generaciones futuras exige cambios estructurales en el modelo de producción y consumo actual de Euskal Herria que, según datos del propio Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio del Gobierno Vasco, exigirían dos planetas y medio para vivir como vivimos actualmente. La transformación del modelo de desarrollo necesita de una participación activa, real y efectiva de la sociedad civil, tanto para legitimar las decisiones, como para garantizar la eficiencia de las mismas.

El Desarrollo Sostenible implica la modificación de valores, actitudes y conductas de todos los agentes de nuestra sociedad: administración, empresa y consumidores. Todos tenemos el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, y el deber y la responsabilidad (responsabilidad compartida aunque diferenciada) de protegerlo.1

Foto: Tamera Rooney.

El papel de los ciudadanos, grupos, tanto para ejercitar sus derechos como para asumir sus responsabilidades en este camino, derivan, en gran medida, de los mecanismos que la Ley les ofrezca para su participación.

Sin olvidar que el Desarrollo Sostenible exige la interrelación de las políticas sociales, económicas y ambientales, el presente artículo: esquematiza las distintas vías legales de participación pública existentes en cada uno de los tres poderes públicos para la protección del medio ambiente; subraya la nueva oportunidad que nos ofrece la reciente ratificación y entrada en vigor de la Convención de Aarhus; hace una valoración de la utilización de las vías de participación existentes; e identifica los aprioris de todo mecanismo de participación.

Los mecanismos públicos institucionales de participación ciudadana para la protección del medio ambiente

Los mecanismos públicos institucionales de participación ciudadana no son los únicos existentes. De hecho, existen mecanismos complementarios (no sustitutivos ni planteados como alternativa de desregularización) de participación privada voluntaria del mundo de la empresa: sistemas voluntarios de autogestión y auditoría; acuerdos voluntarios; buenos códigos de conducta ambiental; participación sindical; participación derivada de la responsabilidad social corporativa, etc. De hecho, la tendencia de implicar al sector privado con el desarrollo sostenible, en su triple dimensión, es creciente en un mundo cada vez más globalizado, interrelacionado y privatizado.

Tampoco se entra en este artículo a identificar otros mecanismos de participación no institucionales existentes que utilizan los movimientos ciudadanos, sociales, ecologistas y ONGs: foros sociales, manifestaciones, concentraciones, organización de referendums, acciones directas, desobediencia civil, etc. que, aún pudiendo ser mecanismos alegales en determinadas circunstancias, puedan ser vías legítimas alternativas de participación y movilización ciudadana. De hecho, los movimientos sociales y ecologistas están reflexionando sobre las vías de participación y acción a emprender en la protección del medio ambiente. Parece existir una tendencia a la institucionalización del movimiento ecologista, más abierto a la colaboración con las administraciones públicas. Sin embargo, persiste el temor de que esta participación institucional no sea realmente considerada en los resultados y sea utilizada, más bien, para dar una imagen de participación plural y consensuada.

Foto: Xenïa (xenia.br@gmail.com).

Dicho esto, los mecanismos públicos institucionales de participación ciudadana previstos en el proceso hacia un desarrollo sostenible (más allá de votar en las elecciones cada cuatro años), son los siguientes:

1. Mecanismos de participación en el Poder Legislativo

Los mecanismos de participación ciudadana en los Parlamentos, se concretan en: el derecho de petición; comparecencias ante Comisiones de investigación y Comisiones parlamentarias; la iniciativa legislativa popular; quejas ante el Ararteko; y partidos políticos verdes.

El Derecho de Petición, considerado como derecho fundamental, puede ejercitarse colectiva o individualmente y puede incluir sugerencias, iniciativas, información, quejas o súplicas referidas a diferentes asuntos de interés general2. Sin embargo, el derecho de petición tiene carácter supletorio respecto a los procedimientos formales específicos de carácter parlamentario, judicial o administrativo y, por lo tanto, no puede ser utilizado en aquellos supuestos en los que ya existe un procedimiento predeterminado de actuación. Así, no podrá ser utilizado en relación a una solicitud de licencia de actividad con implicaciones ambientales (que ya tiene su cauce legal predeterminado a seguir), pero sí podrá valer, por ejemplo, en la solicitud ciudadana de que un espacio sea declarado parque natural.

Existe, a su vez, la posibilidad del parlamento de nombrar comisiones de investigación sobre asuntos de interés público, así como la obligatoriedad de la comparecencia solicitada por el parlamento.3 No ha sido una vía muy utilizada por los poderes legislativos. Sin embargo, la primera Comisión de investigación creada por el Parlamento Vasco fue en relación a la Central nuclear de Lemoniz.4

Concentración contra la central nuclear de Lemóniz en la campa de la Troka en Górliz, 12 de marzo de 1978.

Asimismo, cabe la posibilidad de comparecencias en las Comisiones Parlamentarias que requieran la participación de, entre otros, ciudadanos u otras personas competentes en la materia y la participación en órganos consultores.5 La Ley 3/1998 de Protección Ambiental del País Vasco ha creado la Comisión Ambiental del País Vasco6 y el Consejo Asesor de Medio Ambiente (CAMA).7

Otra vía de participación es la iniciativa legislativa popular en el que un grupo de ciudadanos “sustituye” al Parlamento en las primeras fases de la tramitación de una proposición de ley.8 Se trata de una vía poco utilizada, en parte, por las condiciones y limitaciones que implican su puesta en práctica (más de 30.000 firmas autentificadas en un plazo de 6 meses en la CAPV) pero que tiene un potencial interesante. Una vía que se está empezando a utilizar para ampliar las posibilidades de participación ciudadana en la elaboración de anteproyectos de ley es la utilización de Internet para incorporar propuestas por parte de la ciudadanía.

Una vía posible de participación indirecta en los parlamentos es transmitir una queja en el área de la defensa de intereses difusos colectivos al Ararteko (o Defensor del Pueblo), que puede actuar, además de oficio, a instancia de una solicitud ciudadana de un interés legítimo, sin que para ello se exijan especiales requisitos legales y formales.

Cabría, a su vez, mencionar la posibilidad de participación política en los parlamentos a través de la creación de partidos políticos verdes que tienen su presencia y tradición, por ejemplo, en el Parlamento Europeo, o en Alemania o Estados Unidos.9

2. Mecanismos de participación en el Poder Ejecutivo

El derecho de participación en cuestiones públicas se configura principalmente en ámbito de las tareas administrativas, y especialmente ante la administración local. Así, la ley permite la participación en la elaboración de reglamentos; en la aprobación de actos administrativos clásicos a través de técnicas de policía, fomento y servicio público; y en la Planificación.

El contenido de la participación en la aprobación de reglamentos se concreta al trámite de audiencia o de ser oídos por la administración competente antes de que dicha norma sea introducida en el ordenamiento.10 Los sujetos legitimados no son únicamente los titulares de intereses directos sino que los portadores de intereses difusos y colectivos podrán ejercer el derecho de participación en los términos que las leyes especiales establezcan. Estas leyes especiales podrían extender la participación a ser oídos a prácticas consultivas o de negociación. Considerando que, a grandes rasgos, las Comunidad Autónomas son las que tienen competencias reglamentarias en materia de protección ambiental, resulta un campo en el que los gobiernos autonómicos podrían incorporar una participación más activa de la ciudadanía y grupos de interés.

Dentro de las técnicas de policía (coercitiva) de la administración se encuadrarían las autorizaciones (de carácter preventivo) en actividades con incidencia ambiental11, tales como: en tramitaciones de autorizaciones de actividades clasificadas; en procedimientos de Evaluaciones de Impacto Ambiental; y en las actividades sujetas al control integrado de la contaminación (IPPC). En todas ellas, y de forma general, el instrumento de participativo único de la ciudadanía se limita al trámite de la información pública en la que se contempla la posibilidad de presentar alegaciones.

A su vez, se incluyen las técnicas de policía de inspección y sanción en las que la participación ciudadana se limita a la denuncia de irregularidades que se observen. En la CAPV no existe un cuerpo de control específico y especializado en material ambiental y uno de los principales problemas que se detecta en los distintos niveles de aplicación –del internacional al local- es el alto nivel de incumplimiento de la normativa ambiental aplicable.12 En la práctica, y a medida que la conciencia ambiental de la ciudadanía (y correlativamente de las empresas) aumenta, las movilizaciones sociales y sus denuncias suelen resultar eficaces cuando son acompañados de la cobertura de los medios de comunicación que, en ocasiones, suelen afectar más que la propia multa o sanción impuesta. Cabe señalar que, según el principio de proporcionalidad, en ningún caso debiera de resultar más beneficioso el pago de la sanción que el cumplimiento de la normativa infringida.

Los actos administrativos incluyen, además, técnicas de fomento complementarias —a través de medidas económicas, fiscales, distintivos de calidad, o impulso a las técnicas de mercado y autorregulación de carácter preventivo— que propician la voluntaria participación activa de las empresas en la protección ambiental y en las que, la ciudadanía, no cuenta con instrumentos específicos de participación pública.

Adicionalmente, la técnica de la planificación tiene la doble función de establecer el marco de actuación global sobre el entorno durante su vigencia y posibilitar la coordinación entre distintas administraciones y políticas, con una participación de todos los agentes implicados. Las áreas de mayor utilización de la técnica de la planificación son la ordenación del territorio, la gestión de recursos y áreas naturales13 y la gestión de residuos y aguas. No se analizan aquí las peculiaridades de cada una de estas áreas de actuación, aunque cabría señalar que, teniendo la planificación de planes y programas un potencial grande para la participación, en la mayoría de los casos, la participación se limita, todavía, al periodo de información pública. En ocasiones se propician debates previos sobre las alternativas de planeamiento aunque no incluyan la obligación de incorporar las propuestas recibidas. El caso de las Agendas 21 Locales es específico y diferenciado y estando previstas como instrumentos de planificación municipal participados y consensuados, requerirían un análisis diferenciado y pormenorizado.

Adicionalmente, la técnica de servicios públicos, que pueden ser gestionados de forma pública o privada, puede resultar un cauce de participación social privilegiado de los usuarios y pagadores de servicios ya que permite la posibilidad de aplicación de la legislación en defensa de los Consumidores y Usuarios. Los entes locales tienen gran importancia en la prestación de servicios públicos en información y educación ambiental14 y en servicios de calidad ambiental urbano: gestión de residuos urbanos y tratamiento de aguas residuales.15

Destaca la innovación de la Ley Vasca de Medio Ambiente en este campo al recoger, entre los mecanismos de resolución de conflictos ambientales, la vía de la resolución basado en el consenso o la mediación. Esta vía no está siendo utilizada todavía por nuestras administraciones pero resulta una vía posible y un nuevo cauce de participación ciudadana de importante potencialidad que, a su vez, exige un cambio en el funcionamiento habitual de nuestras administraciones.16

En este contexto, la participación y democracia representativa parecen estar en crisis y se empiezan a utilizar conceptos como, resolución de conflictos por consenso y mediación, democracia participativa, presupuestos participados, etc., en el debate teórico.

3. Mecanismos de participación ante el Poder Judicial

El derecho a obtener la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos y la protección del medio ambiente adecuado esta protegido en todos los órdenes jurisdiccionales –laboral, penal, civil y administrativo–, aunque no de una manera absoluta e igual.17 La participación en el poder jurisdiccional se centra, principalmente, en la capacidad de los ciudadanos de acceder a los tribunales en calidad de demandantes en conflictos ambientales, es decir, en el estudio de la legitimación activa en las distintas jurisdicciones.18 La legitimación activa ante los tribunales es cada vez más amplia. Como se indica a continuación, la reciente entrada en vigor de la Convención de Aarhus supone un salto cualitativo positivo que incluye entre sus objetivos, garantizar la efectiva participación de los ciudadanos ante los tribunales en los casos en que los derechos de participación y acceso a la información ambiental hayan sido vulnerados por las Administraciones Públicas.

Cabe señalar que la participación del ciudadano como “juez lego” en un Jurado popular en conflictos jurisdiccionales ambientales está limitado, únicamente, en la Ley Orgánica del Tribunal del Jurado de 1995, a procesos penales por delitos de incendios forestales.

Nuevas oportunidades de participación con la entrada en vigor de la Convención de Aarhus

En este contexto, resulta de gran importancia la ratificación por el Estado de español y la entrada en vigor de la internacional Convención de Aarhus el 29 de marzo de 2005. Este Convención (que fue aprobada en 1998) regula: el acceso a la información; a la participación pública en la toma de decisiones; y al acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Supone un hito internacional en el proceso de apertura y transparencia por parte de los Gobiernos que enlaza el derecho al medio ambiente adecuado con los derechos humanos. Se trata del principal desarrollo legislativo del principio nº 10 de participación de la Declaración de Río de 1992.

La Unión Europea (también parte la Convención de Aarhus) está en el proceso de elaboración de una nueva Directiva en esta temática19 y el Estado español cuenta con una propuesta de borrador de Anteproyecto de Ley que modificaría la regulación existente y establecería un nuevo marco jurídico que avance en el reconocimiento de la legitimación activa de ONGs y movimientos sociales, habilitando la participación y acceso a la justicia para impugnar acciones o omisiones imputables a las administraciones públicas que constituyan infracciones de la normativa ambiental.

Sin entrar en los cambios específicos que supone esta entrada en vigor de la Convención, lo cierto es que nos encontramos en un momento decisivo de cambio. Todas las administraciones públicas deberán adecuar sus estructuras administrativas a estos nuevos requerimientos en materia de información y participación del Convenio de Aarhus. La implantación y puesta en marcha del Convenio puede darnos la gran oportunidad para promover cambios culturales reales que propicien el incremento y la efectividad de la participación de la ciudadanía en el diseño y control de nuestro desarrollo. Para ello, se requerirá la dotación de recursos, tanto económicos, humanos y tecnológicos.

Utilización de las vías de participación y los aprioris de todo mecanismo de participación

El uso que se hace de los mecanismos públicos institucionales actuales arriba descritos es mínimo y no parecen facilitar en exceso la participación ciudadana. Este esquema podría, tal vez, facilitar la aplicabilidad de los mecanismos públicos e institucionales de participación expuestos, e identificar la necesidad de buscar otros mecanismos de participación (institucionales o no) para el cambio hacia la sostenibilidad.

La eficiencia de los mecanismos de participación, cualesquiera que sean, dependerá de la efectividad real que se les otorgue a los ciudadanos, movimientos sociales y ONGs, más allá de una participación formal y procedimental en un periodo de información pública, o de la participación a través de una denuncia que no conlleve a la consideración de “parte interesada” en el procedimiento judicial al denunciante. Todo mecanismo de participación tendrá que concretar y dar respuesta a las preguntas de: ¿dónde?, ¿en qué?, ¿para qué?, y ¿cómo? participar.

Esta realidad y la Convención de Aarhus nos exigen buscar y explorar otras formas de organización y participación, formales e informales, directos e indirectos. El debate está en la calle: ¿podrán las nuevas tecnologías mejorar el acceso a la información y educación en Desarrollo Sostenible y la calidad de vida de los ciudadanos?; y a nivel internacional, ¿son las Redes de Gobiernos Regionales o las Redes de movimientos sociales formas de organización que propiciarán la participación más allá de la participación de los Estados?; y ¿es casualidad que el Departamento de Asuntos Sociales del Gobierno Vasco incorpore una nueva Dirección de participación social?; ¿Y por qué Eusko Ikaskuntza está impulsando una plataforma de reflexión compartida sobre Desarrollo Sostenible?

Recordemos que los aprioris o condiciones para una participación efectiva y real de la sociedad civil en el cambio hacia la sostenibilidad exigen: motivación, conocimiento, y posibilidad de participación.

La Convención de Aarhus permitirá avanzar en el conocimiento y la información para la utilización de mecanismos de participación en la protección ambiental. Sin embargo, en lo que a la motivación se refiere, una condición previa para incentivar la participación institucional de la sociedad civil en general, y de los movimientos sociales en particular, es su reconocimiento como agentes clave de cambio por las instituciones. Curiosamente, y aunque las encuestas recientes parecen mostrar gran credibilidad a los movimientos sociales como generadores de información fiable desde la sociedad civil, los mismos parecen tener dificultades para participar a través de mecanismos institucionales. Los cambios ante los que nos enfrentamos exigen dar un salto cualitativo y una voluntad política de las instituciones de pasar a un modelo de democracia más participado que propicie: espacios compartidos de reflexión; procesos de debate, control y seguimiento de las políticas públicas por parte de los distintos agentes de la sociedad civil; de negociación en la prevención y resolución de conflictos; y, en su caso, en la propuesta de alternativas. En esta línea, la participación y reflexión conjunta y compartida de los distintos agentes de la sociedad podrán ayudar a avanzar en el diálogo equilibrado entre administración, movimientos sociales y ONGs, empresas y universidades, superando la fuerte desconfianza y confrontación sistemática y actitudes de” “vosotros a favor” “nosotros en contra”.

La participación activa del mundo de la empresa en el camino hacia la sostenibilidad resulta, también, necesario. Tenemos que convencernos, —ciudadanos, sector privado y administración—de que el desarrollo sostenible nos afecta a todos; que la internacionalización de externalidades sociales y ambientales exigen una intervención y una participación activa. En definitiva, la asunción de responsabilidades compartidas (aunque diferenciadas) será beneficiosa y necesaria para todos, en este mundo cambiante, interrelacionado y competitivo.

En el presente artículo se han analizado vías posibles de participación, se ha tratado de dar respuesta a cómo participar de forma institucional. Sin embargo, tal vez, la prioridad aquí y ahora sea centrarse en la motivación para la participación, tanto de la administración como de sociedad civil que exigirá, a su vez, una percepción de rentabilidad de dicha participación. La participación, más allá de un fin en sí mismo, es un medio efectivo para decidir juntos sobre nuestro futuro común.

1 La naturaleza jurídica del derecho al medio ambiente adecuado y su configuración y evolución como derecho humano fundamental es discutida por la doctrina (Ver A. Kiss, A.H. Robertson, Martín Mateo, Alonso García...).
El derecho al medio ambiente adecuado está recogido en el artículo 45 de la Constitución Española (CE). Su ubicación concreta en dicha constitución -entre los “principios rectores” del capítulo III del Titulo I (art. 53.3)- exige una interprestación doctrinal y jurisprudencial para determinar su alcance y contenido, que tiene implicaciones importantes. Así, la mayoría de la doctrina estima que de la interpretación literal de la CE se extrae la conclusión de que el derecho al medio ambiente adecuado sólo podría ser alegado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen. Sin embargo, y a pesar de las limitaciones por incluirse entre los “principios rectores”, existe un respaldo, cada vez mayor, de considerar un valor normativo directo de la CE para la efectividad del principio rector, sin que se le puede relegar a mero principio programático.
En esta línea, la Ley Vasca de Medio Ambiente, en su artículo 3.4 incluye el derecho a la acción pública para la protección del derecho al medio ambiente saludable.

2 Artículo 29 de la CE.

3 Artículo 76 de la CE

4 En la Comunidad Autónoma Vasca, la posibilidad de constituir comisiones se recoge en el Reglamento del Parlamento de la Comunidad Autónoma Vasca (art. 45.4)

5 Esta vía es posible utilizarla, por ejemplo, en el examen de planes y programas que no tienen naturaleza legislativa y son remitidos por el Gobierno español al Congreso de español (art. 44 del Reglamento del Congreso). Así, fue utilizado en la aprobación del denominado Plan Energético Nacional. El Reglamento del Parlamento de la CAPV (art.37) también prevé esta posibilidad de comparencia.

6 Comisión Ambiental del País Vasco: órgano consultivo adscrito al Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio para la coordinación de las distintas administraciones que actúan en materia de medio ambiente en la Comunidad. (art. 9-11).

7 Consejo Asesor de Medio Ambiente, CAMA: órgano de naturaleza consultiva para favorecer la participación de los sectores representantes de los intereses sociales y económicos, de la Universidad, en la elaboración, consulta y seguimiento de la política ambiental (art. 12- 15)

8 El articulo 87.3 de la CE y los Estatutos de Autonomía de la Comunidad Autónoma Vasca (art.27.4) y de la Comunidad Foral de Navarra (art.19.2) reconocen esta posibilidad, remitiéndose su regulación a una ley posterior.

9 Por ejemplo, en las últimas elecciones europeas de 2004 un partido político abertzale de Iparralde se presentó en coalición junto con un partido Verde.

10 Artículo 105 de la CE

11 Regulación de la intervención administrativa respecto de actividades con incidencia ambiental en el Título III de la Ley 3/1998: IPPC (art. 38-39); EIA (art. 40- 54 y Anexo I); Actividades Clasificadas (art. 55-66 y Anexo II); Residuos (art. 67-79); Suelos Contaminados (art.80-84)

12 Título V de la Ley 3/1998, art.101-118

13 Artículos 85-86 de la Ley 3/1998

14 Artículos 98-100 de la Ley 3/1998

15 Artículos 44 de la LBRL - Mancomunidades

16 Artículos 19-21de la Ley 3/1998.
Otra vía interesante que se exploró en el conflicto surgido ante el proyecto de autopista de peaje entre Eibar y Gasteiz fue la utilización de un mecanismo utilizado con éxito en otros países de Europa (los llamados Núcleos de Intervención Participativa (NIPs)), que consistía en la celebración de debates abiertos entre grupos de interesados muy variados sobre el proyecto en cuestión. Sin embargo, los NIPs no han vuelto a utilizarse en conflictos ambientales hasta la fecha.

17 Artículo 24 de la CE

18 La legitimación en vía administrativa y contencioso-administrativa es cada vez más amplia. Así, la Ley 3/1998 de Protección del medio ambiente de la CAPV – art. 3.4.- reconoce la acción pública y, otorga, consecuentemente, legitimidad a grupos ecologistas para temas ambientales en vías administrativas y contencioso-administrativas. La legitimidad en la jurisdicción penal es muy amplia pero la participación popular se limita a la capacidad de abrir el procedimiento, siendo notablemente restringida a partir de dicho momento. La naturaleza esencialmente privada de la jurisdicción civil hace que su capacidad para otorgar una garantía adecuada en casos de conflictos ambientales se vea reducida. Así, y aunque la legitimación activa en el acceso a los tribunales en la jurisdicción civil está siendo entendida cada vez de forma más amplia (pasando de un exigirse un interés directo hacia la legitimación de intereses colectivos), no pasa lo mismo con la legitimación en cuanto a indemnizaciones. Esta vía civil resulta eficaz en aquellos casos en los que, sin incumplimiento de la normativa ambiental aplicable, exista un daño ambiental y la administración no responde con la diligencia necesaria a las denuncias.

19 Las Directivas que regulan el acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en maeria ambietnal actualmente son: la Directiva 2003/4/CE relativa al acceso del público a la información medioambiental y la Directiva 2003/35/CE que regula la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente. Queda pendiente la regulación que permita aplicar el del derecho a la justicia y, para ello, se ha elaborado el Reglamento 2003/0242 (COD) que contempla los tres pilares conjuntamente, tomando como base estas dos Directivas Asimismo, el Artículo II-97 de la CE incluye la necesidad de integrar el Desarrollo Sostenible en todas las políticas comunitarias.