Tras más de medio siglo de andadura comunitaria, desde aquella primera Comunidad Europea del Carbón y del Acero, es tiempo de recordar que junto a esta vía propuesta por Monnet y desarrollada por Schuman se encontraba el modelo propugnado, entre otros, por Spinelli de una Federación europea. La propuesta en cuestión no llegó a prosperar debido al interés de los seis Estados miembros iniciales por conservar su soberanía. Descartaron, por tanto, el modelo político federal y se decantaron por la indirecta vía económica propuesta por Monnet, según el cual el hecho de compartir los mismos intereses económicos facilitaría a los Estados miembros alcanzar, en un futuro, la unidad política. En medio siglo, de seis Estados se ha pasado a quince -y, según lo previsto, para el año 2004 se integrarán diez más-, la integración económica ha avanzado considerablemente, hasta el punto de que doce Estados comparten la misma moneda. ¿Habrá llegado, por tanto, el momento de dar el paso político?

Jean Monnet (izquierda) y Robert Schuman. Fotografía: Audiovisual Library of the European Commision

El 28 de febrero de 2002 tuvo lugar la sesión inaugural de la Convención sobre el Futuro de Europa, con la misión de preparar la Conferencia Intergubernamental que tendrá lugar el año 2003. El Consejo Europeo de Laeken le hizo llegar cerca de sesenta preguntas que el presidente de la Convención, Valéry Giscard d`Estaing, dividió en su conferencia inaugural en seis grandes grupos: 1) las cuestiones fundamentales sobre el papel de Europa; 2) el reparto de competencias en la Unión Europea; 3) la simplificación de los Tratados de la Unión; 4) el funcionamiento de las Instituciones y su legitimidad democrática; 5) una voz única para Europa en los asuntos internacionales (cómo olvidar la penosa intervención de la Unión en el conflicto palestino-israelí, por ejemplo); y 6) la necesidad de aprobar una Constitución para los ciudadanos europeos.

No es tarea fácil decidir qué tipo de Europa queremos, pero lo que está claro es que si queremos tener una voz en los asuntos internacionales, controlar tanto jurídica como democráticamente a los dirigentes que adoptan las decisiones, o proteger nuestros derechos, necesariamente tendremos que dar un paso adelante y someter los asuntos que gestionamos en común a los principios del Estado constitucional.

Hasta ahora, el vínculo jurídico existente entre la Unión Europea y el Estado, tomando al español como ejemplo, se ha basado en el consentimiento que otorga el pueblo español, en el cual reside la soberanía (según señala el artículo 1.2 de la Constitución), para que las competencias derivadas de la Constitución sean desarrolladas, en lugar de por las autoridades españolas (del Estado central, de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales), por los órganos internacionales (concretamente, por los de la Unión Europea) (artículo 93 del texto constitucional). Hasta ahora, "formalmente", la soberanía no se ha compartido, reside exclusivamente en el pueblo de cada Estado miembro, que sigue siendo quien tiene la última palabra. Lo único que se ha compartido con los demás Estados miembros ha sido el desarrollo de las competencias derivadas de la Constitución.

El instrumento jurídico utilizado para compartir ese desarrollo competencial ha sido el Tratado, y para su entrada en vigor se necesitaba la ratificación de todos los Estados (Maastricht y el no danés, Niza y el no irlandés). Ahora se propone que todos estos tratados se refundan en un solo texto, con dos partes: la primera, referente a las bases, constaría de una introducción, de los fines de la Unión, de los derechos fundamentales, y de las disposiciones sobre las instituciones y sobre las competencias de la Unión, mientras que la segunda versaría sobre los temas técnicos, procedimentales e institucionales, estos últimos cuando fueran susceptibles de ser regulados por el Derecho derivado (existen textos redactados como el del Instituto de Estudios Europeos de Florencia, o el modelo presentado por Bertelsmann Group for Policy Research at the Center for Applied Policy Research, "A Basic Treaty for the European Union"). En las propuestas presentadas la ratificación de la totalidad de los Estados miembros únicamente sería necesaria cuando se procediera a modificar las bases de la Unión, la primera parte, en los demás casos bastaría con que lo hiciera la mayoría para que todos quedaran vinculados. Esta propuesta materialmente no supondría un cambio radical de la situación actual, ya que con la excepción de la negativa francesa de 1954 al Tratado de la Comunidad Europea de Defensa, lo único que ha conseguido la negativa de un Estado miembro (Dinamarca y Maastricht, Irlanda y Niza), ha sido retrasar la aprobación del Tratado.

El proceso actual de ratificaciones y la previsión de un posible abandono de la Unión por parte de un Estado miembro descansa en este concepto de soberanía de cada pueblo de los Estados miembros. En cualquier caso, según el modelo actual, el abandono de la Unión (como suele ser habitual en el Derecho Internacional) necesitaría el consentimiento de todos los Estados miembros. En el caso de que la Unión Europea se convirtiera en una Federación, la soberanía residiría no en cada pueblo de los Estados sino en el pueblo de la propia Unión Europea (el pueblo de los pueblos) y para poder salir de la Federación habría que obtener el consentimiento de ese mismo pueblo, en tal caso, la decisión podría ser adoptada no por los Gobiernos de los Estados miembros, sino por los pueblos.

Analicemos el modelo federal desde otro punto de vista. Aunque los constitucionalistas sigamos basándonos en el principio de constitucionalidad, es decir, en mantener que la Constitución es la norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico, el hecho es que el derecho comunitario prevalece sobre la Constitución, tanto el Derecho originario (los tratados), como el derivado (el producido por las Instituciones de la Unión). Formalmente la Constitución sigue manteniendo la supremacía, puesto que la primacía del Derecho comunitario no deriva del principio de jerarquía, sino del principio de competencia. Es decir, del hecho de que el Estado constitucional ha establecido en una serie de Tratados que determinadas materias sean desarrolladas por las Instituciones comunitarias. De ahí la primacía de sus normas frente, incluso, a la propia Constitución. En palabras del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, mediante la primacía del Derecho europeo se pretende asegurar la aplicación de un mismo Derecho en todo el territorio, razón por la cual los Estados miembros no pueden alegar la Constitución como excusa para justificar el incumplimiento de dicho Derecho. Y el mismo Tribunal se ha arrogado en exclusiva la facultad de decidir sobre la validez de la norma comunitaria y ha excluido cualquier tipo de control de constitucionalidad de la misma, sin que existiese ninguna base jurídica positiva para tal interpretación.

Así como en la estructura interna del Estado español son los Estatutos los que determinan la distribución de las competencias, en el caso de la Unión Europea tales previsiones son recogidas en los Tratados, y en ambos casos dos tribunales tienen la última palabra para dirimir los posibles conflictos: el Tribunal Constitucional en lo que respecta a la organización interna, y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en lo referente a la organización europea.

En los dos supuestos, los mencionados Tribunales han tenido una incuestionable influencia en la configuración del sistema. Aunque la fuente de legitimidad de su poder es diferente. De igual modo que en la organización interna del Estado español determinadas Comunidades Autónomas han mostrado su deseo de participar en el nombramiento de los miembros del Tribunal Constitucional, tampoco en el seno de la Unión Europea faltan voces que reivindican la creación de un tribunal formado por miembros del Tribunal de Justicia y de los Tribunales Constitucionales de los Estados miembros que se haga cargo de asegurar que la Unión Europea no asuma más competencias de las que le corresponden y de que al desarrollar las que le han sido atribuidas respete, en todo caso, los principios constitucionales de los Estados miembros, ya que ningún sistema constitucional ha aceptado que las competencias se puedan desarrollar infringiendo los principios consagrados en la Constitución. Si se aceptase el modelo federal sería la Constitución europea quien sentase los principios y de esa manera se legitimaría la actuación de máximo interprete del Tribunal de Justicia.

Si las decisiones de la Unión pueden ser controladas desde la perspectiva de los principios constitucionales la cuestión de sobre quién recae el poder de decidir pasaría a un segundo plano. No sería tan importante que cada Estado contase con un miembro en el órgano ejecutivo de la Unión, ya que cada Estado podría contar con mecanismos para pedir la nulidad de una decisión comunitaria que no respetase los principios constitucionales o la distribución de competencias.

Una metodología posible para definir en el Tratado constitucional de la Unión qué competencias pertenecen a cada nivel de gobierno puede ser la propuesta por el Parlamento Europeo y el Comité de las Regiones: competencias exclusivas de la Unión Europea, competencias exclusivas de los Estados miembros, competencias compartidas y competencias complementarias de la Unión. En las materias sobre las que la Unión no ostenta competencias exclusivas primarían los demás niveles (los Estados, las regiones y las entidades locales), correspondiendo a las Constituciones de cada Estado miembro determinar qué nivel sería el competente en la materia. Esto supondría la asunción de la Unión Europea como propios de los distintos niveles de gobierno existentes en los Estados y de sus competencias tal y como se recogen en las Constituciones (la Convención se ha mostrado reacia a crear un grupo de trabajo sobre las competencias de las regiones, aduciendo que ya existe otro encargado de estudiar la subsidiariedad). Si todo esto llegara a tomarse en consideración en el momento de determinar la distribución de competencias, la responsabilidad sobre los principios de proporcionalidad, subsidiariedad y cohesión territorial no sólo recaería sobre las instituciones de la Unión Europea y los Estados centrales, sino también sobre las instituciones de las regiones y municipios.

El Parlamento Europeo ha dejado bien claro en reiteradas ocasiones que sobre la base del principio de subsidiariedad, y teniendo en cuenta las diferencias existentes entre los Estados miembros, el nuevo documento a confeccionar debería reconocer y respetar a todos los poderes legislativos y ejecutivos de los Estados miembros no sólo a los centrales, de lo cual se podría desprender la posibilidad para estas entidades de mantener relaciones directas con las instituciones de la Unión Europea en el ámbito de sus competencias. Constituiría sin duda un gran paso en la organización interna de la Unión Europea, y así se alcanzaría lo señalado en la conferencia inaugural de la Convención: "concretar y delimitar las competencias para determinar qué deseamos desarrollar en común, y para que los ciudadanos vean con más claridad quién ostenta qué competencia y puedan exigir las correspondientes responsabilidades". Las relaciones entre los ciudadanos y la Unión Europea son por lo general bastante distantes; no olvidemos que en las elecciones para el Parlamento de Europa celebradas en 1999 la abstención superó, por primera vez, el 50%.

Si el citado texto fundamental de la Unión Europea adoptara como propia la estructura de los Estados descentralizados, no estaría más que regulando positivamente lo que viene sucediendo en la actualidad. Los Estados descentralizados están como tales en la Unión y sus regiones participan activamente en los procesos de decisión en el ámbito de sus competencias, con la excepción del Estado español, dado que las Comunidades Autónomas aún no tienen modo alguno de gestionar las materias de su competencia en la Unión Europea. De ahí que sean los representantes españoles los que más denodadamente defiendan el no reconocimiento de esta realidad en los textos comunitarios.

El modelo federal, sin estar expresamente reconocido, está ya en funcionamiento. Pero, precisamente su no asunción formal está impidiendo que los ciudadanos europeos tengamos garantizados nuestros derechos y los podamos defender con los mismos instrumentos sea cual sea la autoridad o la norma que los vulnere, que las decisiones de los órganos comunitarios pueden ser controladas con mecanismos eficaces, que en el reparto de competencias se tengan en cuenta todos los niveles de gobierno y que cada nivel pueda controlarlo en el ámbito de sus competencias. Si la Constitución europea resuelve estos problemas entonces ha llegado el momento de dar el paso hacia la unión política de Europa.