Bases jurídicas e instrumentos de diagnóstico y gestión ambiental para una Ordenación del Territorio en clave de desarrollo sostenible

Juan Luis MORAGUES

Durante los últimos años el concepto de Desarrollo Sostenible ha evolucionado, de un término directamente relacionado con lo medioambiental y económico, a un concepto que trata de abarcar la temática social con el objetivo de lograr un equilibrio entre las tres disciplinas. Especialmente con la actividad industrial se desarrolló la teoría del Triple Objetivo (Triple Bottom Line)1, cuyo fundamento es la búsqueda de la compatibilidad entre las tres dimensiones del Desarrollo Sostenible:

Dimensión ambiental, entendiendo como tal la protección de los recursos naturales y la articulación de acciones que permitan evolucionar hacía un entorno más limpio.
Dimensión económica, que pretende ralentizar el crecimiento económico de forma que no se produzca un agotamiento de recursos, y se equipare el crecimiento económico con el conjunto de recursos disponible.
Dimensión social, que trata de mantener la cohesión social y dinamizar la perspectiva del individuo, desde sus condiciones laborales, sanitarias y alimentarias.

A nivel supranacional han sido la Unión Europea y la Organización de las Naciones Unidas, las que han actuado de manera más eficaz en la expansión del concepto de Desarrollo Sostenible por todo el mundo. Por su parte, la actuación normal en los Estados, ha sido la aprobación generalizada de las Estrategias de Sostenibilidad que suponen una mayor implicación de las Administraciones en la Sostenibilidad y el establecimiento de mecanismos que desarrollen esa política concreta.

La UE, a través de sus Programas de Acción, ha establecido las pautas a seguir por parte de los países miembros. El V Programa de Acción 1992-2000, estableció las herramientas legales necesarias para desarrollar por parte de los países miembros actividades protectoras del Medio Ambiente. De esta forma y a pesar de lograr avances concretos en diversas materias, sobretodo en lo relativo a la calidad del aire y en relación a las aguas fluviales, en otras materias el avance de este plan ha sido insuficiente. Así ha ocurrido en relación al aumento de la generación de residuos, a la existencia de fuentes difusas de contaminación y el crecimiento del consumo de recursos naturales.

Por esta razón, el VI Programa de Acción de la UE 2001-2010 plantea una estrategia para cumplir sus objetivos que son:

1. Resolver el problema del cambio climático

2. Naturaleza y biodiversidad: proteger un recurso único

3. Medio Ambiente y Salud: Control de la contaminación

4. Utilización sostenible de los recursos naturales y gestión de los residuos

Y esta Estrategia se basa en cinco puntos, el quinto de los cuales consiste en “Introducir la dimensión medioambiental en las decisiones sobre planificación y gestión de los usos del suelo”, que expresamente dice “En el complejo juego de fuerzas y presiones que dan lugar a los problemas ecológicos, la planificación y gestión de los usos del suelo desempeñan un papel vital. Se trata de un amplio abanico de toma de decisiones, que suelen adoptarse a nivel local y regional, y que determinan el carácter e intensidad de actividades y usos del suelo que, con frecuencia, pueden tener grandes impactos sobre las condiciones ambientales. Estos impactos pueden ser directos, como la destrucción de hábitats y paisajes, o indirectos, por ejemplo cuando contribuyen a aumentar el tráfico y, por tanto, la congestión, la contaminación atmosférica y la emisión de gases de efecto invernadero. Estos impactos son especialmente preocupantes en las zonas urbanas y costeras, que es donde se registra la mayor presión y surgen más conflictos por los usos y explotación del suelo.

La Directiva Comunitaria sobre Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y la propuesta sobre Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), que tienen por objeto garantizar la evaluación adecuada de las repercusiones sobre el medio ambiente de proyectos de infraestructuras, contribuirán también a una mayor integración de las consideraciones medioambientales en las decisiones de planificación.”

Efectivamente, es absolutamente necesario que las decisiones de planificación pasen una evaluación previa respecto de las consecuencias medioambientales que acarrean, máxime en un territorio orográficamente difícil y denso en población, como es el nuestro. Por ello, tienen especial relevancia las políticas que tratan de conectar la sostenibilidad con la Ordenación del Territorio y el Planeamiento Urbanístico, y en consecuencia la integración en nuestro Ordenamiento Jurídico de los instrumentos de Evaluación Ambiental que propone la Unión Europea.

Así, la reciente aprobación en la C.A.P.V. del Decreto 183/2003 sobre Evaluación Conjunta de Impacto Ambiental, ha introducido un nuevo mecanismo defensivo frente a los impactos negativos que sobre el medio ambiente pueden provocar los Planes Urbanísticos o de Ordenación del Territorio. En el mismo sentido, esta normativa será aplicable a cualesquiera otros planes y programas con incidencia territorial (Planes de energía, residuos, recursos hídricos, transporte...).

Se trata de la creación de un proceso paralelo a la tramitación de todo documento urbanístico y de Ordenación del Territorio, que trata de analizar los diversos impactos ambientales que un determinado plan puede implicar sobre el Medio Ambiente, desde una perspectiva de protección de los recursos naturales de su ámbito de influencia.

El procedimiento establecido por el Decreto obliga, a la Administración competente de redactar el Plan, a tener en cuenta los posibles impactos del mismo mediante la realización de un Estudio de Impacto Ambiental, que será evaluado por el órgano ambiental correspondiente mediante la realización de los pertinentes informes2 que carecen de efecto vinculante respecto del procedimiento urbanístico. El contenido del Estudio de Impacto se recoge en el Anexo de la normativa.

Por otro lado, unas buenas prácticas en la redacción y tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, pueden introducir importantes avances en clave de sostenibilidad, tal y como resumimos en los cuadros que se adjuntan.

BUENAS PRACTICAS EN CLAVE DE SOSTENIBILIDAD PREVIOS AL PLANEAMIENTO
		Necesidad de mecanismos de información más exigentes para el Planeamiento
Información Básica y Análisis Sectorial Específico	Objetivos	Obtener y compartir información de valor añadido con otras Administraciones con competencias que afectan al Municipio Detectar déficits y aspectos conflictivos a tiempo
	Principales Tareas a abordar con carácter previo al planeamiento	Planeamiento Territorial: Conocimiento, Análisis y debate Medio Rural: Análisis y Diagnóstico y Propuestas Movilidad: Análisis y Diagnóstico y Plan de movilidad Redes de Infraestructuras: Cartografía, Análisis y Diagnóstico Nuevas infraestructuras: Energía: Diagnóstico eficiencia energética y alternativas Aguas: Alternativas de Reutilización aguas no potables Conocimiento de demandas en Vivienda, Actividades económicas, Dotaciones y equipamientos: Comercio Urbano: Diagnóstico y estrategias Situación social: Análisis Desempleo y vulnerabilidad Contaminación: Mapas de contaminación atmosférica. Inventario de suelos potencialmente contaminados Caminos Rurales: Inventario Agenda 21: Conectar con planeamiento
Seguimiento y Control del Planeamiento	Evaluación de resultados del Planeamiento desde criterios de sostenibilidad Según evolución de indicadores del propio Planeamiento Según evolución de indicadores de Agenda XXI Confluencia de Estudios Sectoriales Oportunidad de revisión o replanteamiento
Pliegos de Condiciones para la contratación del Planeamiento	Objetivo: Expresión del compromiso de sostenibilidad del AyuntamientoAspectos que deben contener: Orientación sobre problemas específicos a resolver Adecuación del perfil del Equipo Redactor (miltidisciplinariedad, experiencia) Mecanismos de participación ciudadana Equipos técnicos de apoyo en temas de sostenibilidad Valoración económica de todos los trabajos Plazos específicos Criterios de valoración de las ofertas la aportación sostenible

BUENAS PRACTICAS EN CLAVE DE SOSTENIBILIDAD PARA REDACCIÓN DEL PLANEAMIENTO GENERAL
Fase 1: Información Urbanística/Análisis y Diagnóstico	Fase esencial en la elaboración del planeamiento sostenible, estableciendo nuevas exigencias hasta ahora no resueltas por el documento planificador.
	Principales tareas a abordar	Contexto de Planeamiento	Integrar la perspectiva de ordenación territorial y sectorial supramunicipal en el Planeamiento Municipal
		Medio Natural y Rural	Identificación de característicos y posibles impactos en el medio natural, así como en la hábitat rural del municipio
		Infraestructuras Territoriales	Identificación de las instalaciones e infraestructuras . necesarias y los impactos con incidencia supramunicipal
		Medio Urbano	Integración sostenibilidad en los análisis de:Suelo Residencial Activ. Económicas Dotaciones e Infraestructuras
		Movilidad/accesibilidad	Introducir una visión de “vialidad integral”:Estructura de la RedIntegraciónImpactoPlano síntesis de accesibilidad
		Análisis Socioeconómico	Análisis demográfico y socioeconómico del municipioContando con los datos existentes según indicadores
		Participación	Diseñar los procesos de participación social en el planeamiento
Fase 2: Calificación Global/Avance	Es el primer momento en que se propone un modelo determinado con carácter esquemático y estructural. Debe mantener una coherencia con la Fase 1
	Principales tareas a abordar	Medio Natural y Rural	Propuestas de protección de la calidad del suelo, del SNU y del hábitat rural
		Infraestructuras Territoriales	Integración de Infraestructuras y minimización del impacto de las mismas
		Medio Urbano	Clasificación del Suelo y Calificación global de las zonas partiendo de su caracterización en clave de sostenibilidad
		Movilidad/accesibilidad	Esquemas de redes y propuestas globales
		Evaluación de Sostenibilidad	Análisis de la sostenibilidad del planeamiento, a través de la Evaluación Conjunta de Impacto
		Participación	Puesta en marcha de la Participación Ciudadana, del Ayto y de otras instituciones.
Fase 3: Calificación Pormenorizada y Aprobación Inicial	Es la fase definitiva del planeamiento, donde se procede al desarrollo pormenorizado, así como al dimensionamiento y concreción de las zonas y sistemas. Además, se establecen los condicionamientos técnicos para los planes especiales que lo desarrollen
	Principales Tareas a Abordar	Medio Natural y Rural	Regulación pormenorizada de las áreas de interés o de especial protección, referentes a:Medio NaturalMedio rural productivo y Habitat rural
		Infraestructuras Territoriales	Delimitar su integración en el municipio así como concretar diferentes usos que puedan ligarse a estas
		Medio Urbano	Establecer las Determinaciones necesarias en la ordenación pormenorizada para integrar los criterios de sostenibilidad que sean asumibles desde el planeamiento
		Movilidad/Accesibilidad	Determinar la estructura y jerarquización de los viarios, y los criterio de actuación
		Programas Actuación	Priorizar las actuaciones públicas estratégicas y establecer las colaboraciones con otras Administraciones para avanzar hacia una ciudad y territorio sostenibles
		Estudio Económico- Finan.	Incorporación definitiva de cuantificación de aspectos de la sostenibilidad económica al planeamiento
		Evaluación de Sostenibilidad	Recepción de los aspectos derivados del Informe Previo de Evaluación Conjunta del Órgano Ambiental
		Participación	Gestionar la participación proactiva, para enriquecer el proyecto
		Tramitación Final	Incorporación de las aportaciones derivadas de la Participación, Exposiciones Públicas, con criterios de sostenibilidad y negociando con las Administraciones supramunicipales para su Aprobación Definitiva
Modificaciones del Planeamiento General	Objetivo	Herramienta imprescindible para adaptar el planeamiento a la realidad cambianteMantener una coherencia en la Modificación con los criterios globales de sostenibilidad
Modificaciones del Planeamiento General	Aspectos a modificar desde la sostenibilidad	Realizar el Avance en los Territorios Históricos en que no sea obligatorio a fin de implementar en su caso, la primera fase de Evaluación Conjunta de Impacto Ambiental.Justificación de necesidades y aportaciones desde el punto de vista de la sostenibilidadAnálisis de implicaciones aspectos concretos como modelo urbano, consumo de suelo, movilidad, abastecimiento de aguas y energía..Incidencia en indicadores afectados

INSTRUMENTOS Y PROCESOS: PLANEAMIENTO DE DESARROLLO

PLANEAMIENTO DE DESARROLLO	Ámbito Material	Se incluyen en este apartado los Planes Parciales, PERI y Estudios de Detalle3 Su ámbito de actuación es importante y es necesario conocer las capacidades de estos planes para implantar criterios de sostenibilidad
PLANEAMIENTO DE DESARROLLO	Aspectos de intervención del planeamiento de desarrollo en el ámbito de la Sostenibilidad	Adecuación bioclimática Generación de Espacios de nueva centralidad Diseño de viario rodado y Diseño de detalle de los itinerarios peatonales y recorrido ciclistas Plasmación de la mezcla de usos Integración de elementos naturales Papel del comercio urbano Previsión de sistemas de depuración y minimización del ruido Previsión de sistemas centralizados Condicionantes para proyectos de urbanización y edificación
PLANEAMIENTO ESPECIAL Y FIGURAS DE DESARROLLO	Ámbito Material	A través del Plan Especial puede articularse la ordenación de aspectos directamente relacionados con la sostenibilidad, sin perjuicio de que los municipios en ocasiones opten por figuras de carácter más estratégico como Planes Directores
PLANEAMIENTO ESPECIAL Y FIGURAS DE DESARROLLO	Posibles aspectos de intervención del planeamiento especial en el ámbito de la Sostenibilidad	Protección del paisaje, mejora del medio urbano y rural, conservación del patrimonio Actuaciones aisladas en Suelo No Urbanizable Movilidad Sostenible Sistemas Generales de Abastecimiento y Saneamiento Itinerarios en el Medio Rural Ordenación de antenas o repetidores de telefonía móvil
ORDENANZAS MUNICIPALES	Ámbito Material	Constituyen una vía complementaria para la consecución de diversos objetivos de sostenibilidad, regulando la actuación de terceros y de la Administración
ORDENANZAS MUNICIPALES	Posibles aspectos de intervención de las Ordenanzas Municipales en el ámbito de la Sostenibilidad	Captación de energía solar térmica Criterios bioclimáticos para la edificación Alumbrado exterior Fomento de la Rehabilitación Vivienda vacía Cambio de uso de locales en planta baja a viviendas en ámbitos residenciales consolidados Zonas verdes
PROYECTOS DE URBANIZACIÓN	Ámbito Material	A partir de la capacidad de transformación física y de intervención en la ciudad consolidada de estos planes, conviene adecuar los mismos a los criterios de sostenibilidad desde los pliegos de contratación
PROYECTOS DE URBANIZACIÓN	Posibles aspectos de intervención de los Proyectos de Urbanización en el ámbito de la Sostenibilidad	Equilibrio en los movimientos de tierras Reutilización de materiales Uso de tratamientos no impermeables Optimización de la eficiencia de redes Aprovechamientos de las aguas de lluvia Reducción del calentamiento urbano Utilización de sistemas naturales de depuración de aguas Tratamiento adecuado de la pavimentación Cuidado del mobiliario urbano Utilización de la vegetación

1 John Elkintong, Presidente de la Consultora SustainAbiltity y miembro del Foro Consultivo del Unión Europea sobre Medio Ambiente.

2 Se elaborará un Informe Previo, una vez se haya redactado el Avance del Plan correspondiente y un Informe Definitivo, entre la Aprobación Provisional y la Aprobación Definitiva del Plan.

3 Se otorga al estudio de detalle el tratamiento de instrumento de planeamiento de desarrollo, a efectos prácticos.