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En primer lugar, partiremos de una afirmación irrefutable: la parcelación del terreno agrícola supone un problema para los agricultores vascos. Desde el punto de vista económico, al propietario de distintas parcelas le conviene unirlas para mejorar su explotación. Debemos admitir, por lo tanto, que es necesario crear y mantener unas estructuras adecuadas para la explotación agrícola. Para lograrlo, tradicionalmente se ha fomentado la propiedad privada como mejor fórmula de explotación del terreno. Si bien en el caso de la ganadería y la silvicultura parece más adecuado explotar el terreno de forma común, en el caso de la agricultura se considera que cada propietario sacará el mejor partido posible a su parcela.
Desde un punto de vista jurídico, la ley reconoce el derecho a la propiedad privada. La posesión, según la ley, establecerá la función social de dicho derecho. A la hora de definir la función social del suelo, los poderes públicos observan si todos los recursos naturales se utilizan de forma razonable. Además, hay que tener en cuenta que la riqueza de una región, sea cual sea su forma y titularidad, está supeditada al interés general.
Por consiguiente, dado que es obvio que existen razones fundadas y bases jurídicas para enfrentarnos al problema, el ordenamiento jurídico ha articulado varios recursos con el fin de controlar, solucionar y evitar en la medida de lo posible la parcelación o división del terreno.
En primer lugar, se pueden limitar los poderes que el propietario tiene sobre la tierra. En concreto se ha limitado la capacidad del propietario de disponer de su tierra:
(1) El propietario no podrá decidir libremente a quién transmitir su finca en el caso de desear hacerlo, puesto que los propietarios de las parcelas colindantes tendrán prioridad. Tal y como dispone el artículo 1523 del Código Civil, los propietarios de las parcelas colindantes tendrán derecho preferencial de adquisición sobre dicha finca si su superficie es menor de una hectárea. Este derecho data de la elaboración misma del Código Civil y no se basa en precedente alguno, sino que se fundamenta en un deseo de solucionar el problema de la parcelación del suelo, vista la existencia de numerosas normas cuyo objetivo no era proteger las tierras, sino permitir una continua parcelación —por ejemplo, declarando legítima la mortis causa en la primogenitura—.
(2) El propietario no podrá dividir la finca y crear nuevas fincas a su libre albedrío, puesto que las tierras de labor deberán respetar unas dimensiones mínimas. Dichas unidades mínimas de labor quedan definidas en el Decreto Foral 205/1996 del Gobierno de Navarra (NAO 1996/05/22) y en el Decreto 168/1997 del Gobierno Vasco (EHAA 1997/07/21).
Las anteriores herramientas jurídicas no han logrado evitar el problema, puesto que se limitan a soslayar la cuestión del minifundismo. Como consecuencia, los resultados obtenidos tras su aplicación han sido muy modestos. Por esa razón, el mejor modo de atajar el problema es que los poderes públicos se enfrenten a él de forma directa fomentando la concentración parcelaria. En Navarra se ha llegado a esta misma conclusión y la Ley Foral sobre infraestructuras agrarias 1/2002 (NAO 2002/03/15) se basa en la reordenación parcelaria como instrumento principal de las distintas acciones sobre infraestructura agraria. La redistribución básica de la región se basará en dicha reordenación, lo que implicará la puesta en marcha de distintas acciones. Por lo tanto, según la ley y a tales efectos, el elemento básico del sector de las infraestructuras es la reorganización parcelaria. Habrá que coordinar un proceso que permita desarrollar dicha reordenación —tanto en términos jurídicos como de tiempo— junto con la tramitación medioambiental, así como modificar la red vial y de saneamiento mediante obras de modernización y construcción cuyo objetivo será la creación de unidades de explotación y, en su caso, de irrigación, siempre que sean viables desde el punto de vista medioambiental, agrónomo, económico y social.
Respecto a la competencia para realizar lo anterior, hay que tener en cuenta que la comunidad autónoma gestiona la agricultura y ganadería, la explotación forestal y la protección medioambiental. Además, aumenta la capacidad de tomar decisiones relativas a la propiedad privada, dado que la comunidad autónoma vasca también tiene la competencia de salvaguardar, modificar o desarrollar su derecho civil, foral o especial.
Las Juntas Generales de los Territorios Históricos defienden esta postura en su reglamento sobre montes al afirmar: “si se considerase necesario realizar cambios en el régimen jurídico de la propiedad para mejorar y racionalizar la planificación y gestión de la explotación de parcelas forestales, la Administración de Bosques podrá promover de oficio la concentración parcelaria, que se realizará según las disposiciones de la ley vigente”.
Así las cosas, para cumplir las disposiciones legales y utilizar los recursos naturales de un modo racional, los poderes públicos deben tomar decisiones que permitan optimizar dicho uso, como por ejemplo la creación de unidades más adaptadas a la reorganización y explotación parcelaria, especialmente en la franja Cantábrica donde, dada su orografía, el proceso de división territorial ha sido muy difícil.
Puesto que un mejor aprovechamiento de la superficie agrícola implicará beneficios para la sociedad y la economía, las autoridades públicas pueden poner en marcha un procedimiento especial de concentración parcelaria. En definitiva, se trata de una herramienta que permitirá poner en marcha una reforma continua de la agricultura cuyo fin será un elemento objetivo de la actividad agrícola: la estructuración del terreno o del caserío. En este caso, se deja el elemento subjetivo (el labrador o agricultor) en un segundo plano, si bien la agricultura se ha construido sobre dicha base. Por una vez se prioriza el instrumento de labor que llegará a las generaciones venideras. Puede haber caseríos sin agricultor, pero no agricultores sin caserío.
Como consecuencia de este procedimiento se modifican la identidad física de las fincas y los derechos de propiedad de las mismas. Además, en lugar de construir nuevas fincas, los propietarios recibirán derechos de propiedad sobre las mismas, estipulándose bien claramente las cargas de las fincas y las obligaciones de sus titulares. Si bien el objetivo deseado es obvio, la puesta en marcha de un procedimiento resulta compleja. Por una parte, el proceso implica a muchas personas que poseen derechos sobre tierras (propietarios, arrendatarios, usufructuarios, titulares de hipotecas, etc.). Por otra parte, se requiere la colaboración de un gran número de especialistas a nivel de diputación, municipal, notarial, registral, técnico y, quizá, de entidades de crédito. Por ello, resulta imprescindible que las autoridades públicas se impliquen en el proceso y lo impulsen directamente, ofreciendo asistencia técnica y cubriendo el coste económico que supone. A pesar de las dificultades, no hay duda de que el resultado merece la pena, puesto que la nueva situación jurídica permitirá resolver y evitar muchas disputas. Asimismo, en el ámbito económico surgirán nuevas formas de trabajar el campo, ya que tanto a propietarios como a arrendatarios les resultará más sencillo trabajar una parcela amplia. Finalmente, se fomentará el surgimiento de asociaciones y comunidades de agricultores, lo que impulsará la creación de estructuras de explotación agraria más adecuadas.
Si bien la optimización de infraestructuras agrarias aportará rapidez y eficacia a las acciones sobre este ámbito a través de explotaciones viables, el fomento de la concentración parcelaria resulta imprescindible para detener la destrucción de los caseríos, o para ralentizarla al menos.
Una vez se creen nuevas unidades, habrá que aprobar normas que garanticen su conservación. En concreto, un sistema de primogenitura que evite la división de la explotación, la actualización de las dimensiones mínimas de las explotaciones y la reordenación del suelo agrario. Todo ello sin olvidar tomar las decisiones necesarias para lograr unas estructuras competitivas que permitan la coordinación o asociación de distintas explotaciones. Las oportunidades para que cualquiera pueda ganarse la vida en el campo solamente surgirán mediante la creación de unas estructuras viables. En ese sentido, la sociedad vasca aún anda retrasada, aunque nunca es demasiado tarde.
